出入境检验检疫部门对出口食品生产企业监管在适用技术性法规方面，面临道德困境和行政处罚困境。道德困境指检验检疫执法行为有可能存在某些价值评判与现行法规冲突，行政处罚困境指由于检验检疫部门对出口食品安全履行监管职责时，要基于出口目的国技术法规，而行政处罚必须基于国内法律、行政法规，导致检验检疫部门行政处罚权缺位。本文重点分析检验检疫部门在对出口食品进行监督、执法等过程中的困境以及应对策略。

　　在现行体制下，检验检疫部门对出口食品进行以产品检测为主要方式的合格评定（2016年质检总局推行监督抽检计划后情况有所改变），由于各国技术法规对质量安全判断的差异，使得依照国外标准判定为不合格的食品有可能在国内被认为是合格产品（磺胺残留水产品被美国FDA通报即是一例），货主据此做出理性选择，转为国内销售，给社会造成“合格品输往国外，不合格品留在国内”的不良印象，把这一现象称为出口食品合格评定的道德困境。

　　行政处罚困境是指检验检疫部门对出口企业监管时，须适用境外国家技术法规要求。由于行政处罚权必须依据国内法施行，造成检验检疫部门执法而不能对违规行为施行行政处罚。如：目前世界上大多数国家包括美国、欧盟等都要求在食品标签上注明过敏原物质，但标注要求不尽相同，美国FDA不仅要求标注过敏原名称，还要标注来源，且字体高度不得小于营养成分表字体高度。而我国标准《GB7718-2011预包装食品标签通则》仅要求使用易辨识的名称标注。在实践中，对发现过敏原标注不符合国外要求的食品，检验检疫部门无法对其进行行政处罚。

　　道德困境的产生

　　道德困境产生的缘由主要是国家间食品安全判定标准差异，有时也因检测方法不同，造成实际判定差异。喹乙醇于水产品属禁用兽药，在美国、欧盟都被禁止使用，我国《兽药典》明确规定，喹乙醇限量标准值0μg/kg，而《农业部1077号公告-5-2008水产品中喹乙醇代谢物残留量的测定 高效液相色谱法》中最低限值为4μg/kg，这与国外控制低限还有一定距离。

　　另一原因与出口食品监管模式有关，只要是以检测结果判定为主的合格评定，就难以避免道德困境的产生。美国对于自身的出口水产品的监管并不在FDA，而是美国商务部，就在一定程度上避免了此类问题。

　　行政处罚困境的产生

　　我国出口企业的质量体系应同时符合国内法规和目的国要求，现行法规对企业违反出口目的国技术法规的行为，没有也不可能设定相应的处罚，这是行政处罚困境产生的根本原因。

　　一是出口食品企业双重合规性。与内贸企业不同，我国出口食品企业除遵守国内食品法规外，还应遵守出口目的国法规。这主要是因为食品安全涉及从农田到餐桌的每个环节，食品消费国的食品安全法规必定会延伸到生产领域，美国FDA食品安全现代化法案就有对境外食品工厂检验的规定。

　　改革开放加速食品企业专业化分工，一大批外向型出口企业应运而生，专门针对国外市场进行生产、加工。出口企业出于开拓市场的需要，对出口食品种植养殖、生产环节进行改造，使之符合国外要求。与此相适应，检验检疫部门在适用技术法规方面，一方面要向企业传达国外最新技术法规，推动企业不断完善质量体系；另一方面也要以国外技术法规为准绳，督促企业落实。

　　二是出口食品质量安全评定。我国现行食品安全法对检验检疫部门并无食品安全强制评定要求，或者说检验检疫无法定抽检责任。但实践中，检验检疫部门为保证食品安全，往往对有毒有害因子进行检测，并以检测结果对出口食品安全进行评定。2016年质检总局《出口食品安全监督抽检管理办法（试行）》第十五条明确规定，出口食品安全监督抽检的结论是出口食品合格评定的依据之一。此种情况下检验结论是否能作为行政处罚的依据，就需要进一步讨论。

　　三是SPS协议。《实施卫生与植物卫生措施协议》（简称《SPS协议》）属于WTO多边货物贸易协议。允许各国为保护人类、动物或植物的生命或健康而采用或实施必需的措施。出口水产品与内贸同类产品相比，在产品检验范围、检验标准方面存在较大差别，这些措施或技术法规不能直接作为行政处罚依据，即使为施行而制订部门文件，也同样如此。

　　化解困境的思考

　　制度设计仍有改善空间。食品生产许可制度与出口食品生产企业备案制度并存。使得专营外贸食品生产企业不得不面对境内外不同法规的约束，有时不免产生尴尬。如专一出口冷冻罗非鱼产品的企业使用一氧化碳发色、护色，本为境外一些国家所允许，且为市场开拓所必须，然而却为国内食品安全法所不允。

　　计划经济思维余韵未了。人们惯于使用行政手段解决问题，忽略市场无形之手，法定检验是重要手段，但一定程度上限制了贸易自由，更多应采用市场力量来管好食品安全问题。只有实施风险判定为先的把关，才能使检验检疫行政执法避开境内外法规的差异和社会道德评判。现代食品安全管理务必基于多层次风险分析，以精简管理成本和提高监管效率。对出口食品进行合格判定的做法原本就是一件吃力不讨好的事，于甲国不合格的食品，于乙国未必不合格，反之亦然。

　　广西北海检验检疫局 蔡 洁 黄 靖

　　（来源：《中国国门时报》2016年12月05日）